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Le mécanisme du système-dette en Grèce
Chapitre 4
par [fr]Commission pour la vérité sur la dette grecque[en]Truth Committee on the Greek Public Debt[es]Comité para la Verdad sobre la Deuda Pública griega
30 juillet 2015

Le Chapitre 4, Le mécanisme du système-dette en Grèce, du rapport présenté le 18 juin 2015 par la Commission pour la vérité sur la dette grecque [1], dévoile les mécanismes issus des accords entrés en vigueur à partir de mai 2010. Ces accords prévoyaient l’octroi de nouveaux crédits d’un montant substantiel par des créanciers bilatéraux et le Fonds Européen de Stabilité Financière (FESF) qui s’accompagnaient de coûts abusifs, amplifiant d’autant la crise. Ces mécanismes révèlent comment la majorité des fonds empruntés ont été directement transférés aux institutions financières privées. Au lieu de bénéficier à la Grèce, ils ont accéléré le processus de privatisation à travers l’utilisation d’instruments financiers.

Les Protocoles d’accord (memoranda) appliqués en Grèce depuis mai 2010 ont été préparés par trois institutions [2] : la Commission européenne, la BCE et le FMI [3], d’où le nom ‘Troïka’. Invoquant l’urgence de trouver une solution à la crise de la dette grecque, ces accords conditionnent l’octroi d’une aide financière à la réalisation d’un certain nombre de mesures.
En réalité, ces accords ont fourni des instruments destinés à générer une grande quantité de dettes envers les créanciers bilatéraux et le FESF, amplifiant en conséquence la crise de la dette. Les mesures des Protocoles d’accord ont eu un impact destructeur sur l’économie grecque et la vie du peuple grec.
L’analyse des textes complexes de ces accords révèle l’utilisation de mécanismes qui, plutôt que d’apporter un soutien à la Grèce, ont permis de verser la majorité des fonds empruntés aux institutions financières, tout en accélérant, grâce à l’utilisation d’instruments financiers, le processus de privatisations. En outre, la Grèce a dû supporter des coûts abusifs pour mettre en œuvre ce processus.
Ce qui suit est une description résumée de certains des mécanismes identifiés dans les accords.

1. Mécanisme prévu par la convention de prêt et l’accord entre créanciers
Les accords de 2010 [4] ont regroupé des dettes bilatérales (« pooled bilateral debts ») en créant un mécanisme transformant les titres de créance existants en prêts bilatéraux.

1.1. Le mécanisme
Le mécanisme appliqué était relégué dans une annexe, au sein de laquelle était prévu un autre accord : l’Accord de cession. Cet accord permettait, en remplissant un simple formulaire [5], de modifier le statut des détenteurs d’obligations, plus précisément un « prêteur existant » devenait une nouvelle partie à l’accord, un « nouveau prêteur » dénommé « prêteur engagé ».
Le mécanisme utilise un compte [6] ouvert par la Commission à la BCE, créé pour traiter tous les paiements au nom des parties, la banque allemande KfW [7] et l’emprunteur. Avant la date de clôture, les montants enregistrés sur ce compte à la BCE étaient redistribués aux « prêteurs engagés ». Ainsi, les paiements effectués par les créanciers bilatéraux sur le compte ouvert à la BCE sont probablement directement versés aux prêteurs engagés [8], c’est-à-dire les réels détenteurs de la dette grecque.

1.2 Résultat

La dette bilatérale n’a pas bénéficié à la Grèce mais aux banques qui détenaient des titres de créance bien en dessous de leur valeur nominale. Le tableau ci-dessous met en évidence la transformation des détenteurs [9] :

Tableau 4.1
Dette extérieure de la Grèce (en milliards d’euros)

Source : Bank of Greece, Statistics Department

2. Les mécanismes liés à l’accord-cadre d’assistance financière (MFAFA en anglais)

En 2012, un autre ensemble d’accords [10] a abouti à la recapitalisation des banques grecques, ainsi qu’à l’achat, à l’échange et au recyclage de titres de créances à travers le PSI et à l’opération de rachat de titres obligataires. Cela a engendré un large endettement auprès du FESF et l’émission de nouvelles obligations, le tout pour un coût substantiel.

L’accord-cadre d’assistance financière est lié au Protocole d’accord [11] qui recouvre en réalité de multiples accords dont les objectifs sont les suivants [12] :

Tableau 4.2
Résumé des transactions prévues par le mémorandum

2.1 Mécanisme 1 : Appliqué dans le cadre de la recapitalisation des institutions financières

Les informations reprises dans les rapports annuels 2012 et 2013 du Fonds Hellénique de Stabilité Financière (FHSF) et l’analyse de l’accord-cadre d’assistance financière révèlent ce mécanisme :

1. Le FESF émet des instruments de financement de différents types [13], telles que les obligations à taux variable (FRN EU000A1GOAL3) négociées à la Bourse de Luxembourg [14].
2. Le FESF verse [15] les recettes émanant des déboursements au Fonds hellénique de stabilité financière (FHSF) selon les avis d’acceptation [16] mentionnés dans le rapport annuel du FHSF.
3. Les banques privées grecques émettent des instruments bancaires grecs (« Greek Bank Instruments ») [17] et le FHSF les acquiert en utilisant les procédures du FESF.
4. La Banque de Grèce enregistre les obligations du FESF (liées aux obligations à taux variable), produisant ainsi une créance comptabilisée comme un prêt du FESF.
5. Le FHSF crée des titres [18] basés sur des instruments bancaires grecs, et la Banque de Grèce paiera les intérêts au FESF en sus des frais, coûts, dépenses ou taxes.

2.1.1. Résultat
L’opération bénéficie exclusivement aux banques privées grecques, tout en engendrant parallèlement une obligation pour la Grèce qui se traduit en une nouvelle dette à l’égard du FESF. Le FHSF génère de nouvelles créances en créant des titres sur les instruments bancaires grecs.

2.2 Mécanisme 2 : Appliqué dans le cadre de la restructuration de 2012 (PSI)

La raison d’être du PSI [19] (Private Sector Involvement) est de permettre un échange volontaire d’instruments obligataires relatifs à des « titres de créance internes grecs » ou à « d’autres titres de créance grecs ».

Le mécanisme implique les éléments suivants :
1. Le FESF finance le PSI à hauteur de 30 Mds d’euros en émettant des titres de créance du FESF [20]. Il peut être financé par des opérations de marché à risque telles que des échanges de devises et des contrats de couverture financière.
2. Wilmington Trust (London) Limited [21] est le fiduciaire des obligations et établit les termes selon lesquels la Grèce peut émettre les obligations souveraines appelées NOUVELLES OBLIGATIONS GRECQUES [22], à hauteur de 70 Mds d’euros, qui cofinancent l’opération.
3. Le PSI permet de mettre en place des opérations de refinancement, de renouvellement et de roll-over (reconduction de dette) [23], y compris sur les instruments qui financent l’opération.
4. Les intérêts [24] courus sur certaines obligations souveraines en circulation émises ou garanties par la Grèce ont été échangés contre de NOUVELLES OBLIGATIONS GRECQUES.

2.2.1 Résultat

Les mécanismes analysés montrent que le PSI a causé un préjudice important à la Grèce car, comme le rapport le démontre au chapitre 2, la décote (« haircut ») a surtout frappé les petits porteurs grecs.

Le PSI a généré une grande quantité de titres de créance au bénéfice du FESF et a permis de créer les NOUVELLES OBLIGATIONS GRECQUES qui ont bénéficié aux investisseurs internationaux.

Le PSI a également permis :
• La transformation en dette à l’égard du FESF d’intérêts et “d’autres” obligations non spécifiques ;
• L’utilisation de dettes publiques pour financer des opérations de marché risquées, dont l’ensemble des coûts et pertes est assumé par la Grèce ;
• L’introduction d’un renouvellement automatique de la dette due au FESF, au travers des opérations de reconduction, de refinancement et de renouvellement des opérations similaires antérieures.

2.3. Mécanisme 3 : Appliqué sur le programme d’opération de rachat de dette.
L’opération de rachat de dette (DBB en anglais) [25] avait pour objectif le rachat des titres de créance existant émis ou garantis par la Grèce, et était spécifiquement destinée à acheter les NOUVELLES OBLIGATIONS GRECQUES émises dans le cadre de l’opération du PSI [26]. Cette opération de rachat de dette est liée à un autre accord : l’amélioration des modalités de crédit de la BCE, dont le but est de permettre à la Grèce de financer [27] l’acquisition des titres du FESF nécessaires pour assurer l’offre de rachat de dettes.

Le mécanisme opère comme suit :
1. Une offre d’achat est faite selon le prix indiqué [28] par les détenteurs de NOUVELLES OBLIGATIONS GRECQUES.
2. La BCE [29] prévient le FESF que des NOUVELLES OBLIGATIONS GRECQUES vont être rachetées.
3. Le FESF remet [30] des TITRES DU FESF destinés au financement des opérations de rachat de dettes.
4. LA BCE agissant pour le compte de la Grèce [31], reçoit les TITRES DU FESF [32], et les utilise aux fins du règlement effectif de l’offre d’achat.
5. La Grèce conservera les NOUVELLES OBLIGATIONS GRECQUES [33] jusqu’à échéance ou pourra les annuler.
6. La Grèce enregistre une dette à l’égard du FESF.

2.3.1 Résultat
Les NOUVELLES OBLIGATIONS GRECQUES émises dans le contexte du programme PSI ont été recyclées et échangées, ce qui entraîne de nouvelles dettes de la Grèce à l’égard du FESF.

3. L’accélération du processus de privatisation.

L’acquisition d’actifs stratégiques et d’entreprises publiques rentables a toujours été le premier objectif de l’élite du secteur privé. Un tel objectif a pu être atteint par le biais du système dette, qui a permis de justifier l’obligation pour l’État de vendre des biens publics pour rembourser ses dettes.

L’Accord-cadre d’assistance financière (MFAFA en anglais) a introduit l’émission de titres émis par un véhicule de titrisation (securitisation notes) qui non seulement permet d’accélérer le processus de privatisation mais également d’utiliser directement ces effets titrisés pour payer les dettes à l’égard du FESF.

Le mécanisme implique :
1. Les véhicules ou fonds spéciaux privés (Special Purpose Vehicule « SPV ») qui émettent des titres [34].
2. Ces titres sont structurés par ou pour le compte de la Grèce ou de l’Agence grecque de privatisation (HRADF en anglais [35]), qui détient :
• des parts dans les entreprises publiques qui seront privatisées ;
• des terrains et des bâtiments, des droits de stockage du gaz naturel, des droits économiques, des droits de vote ou tout autre actif ou droit qui seront privatisés ;
• les droits aux produits découlant des opérations de privatisation dont les droits ont été transférés par la Grèce à une telle compagnie.
3. Les titres émis par le SPV facilitent le processus de privatisation à travers le Fonds de développement des actifs de la République hellénique — HRADF.
4. La Grèce peut utiliser ces titres pour rembourser les prêts dus au FESF. Si la Grèce rembourse sa dette à l’égard du FESF [36] en cash, elle utilisera les produits tirés des privatisations, comme spécifié dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme imposée par le FMI, la Commission européenne et la BCE. Ce document stipule de façon explicite que : « Le revenu net généré sera remboursé au Trésor pour réduire la dette ».

3.1 Résultat
L’utilisation des titres émis par le SPV a accéléré le processus de privatisation. Les actifs de l’État grec sont transformés en moyen de paiement au bénéfice du FESF.

4. Conclusion
Les mécanismes analysés montrent que l’ensemble des accords n’a pas soutenu la Grèce, mais a servi les intérêts du secteur financier privé.
Les accords ont généré une dette courante de 183,9 Mds d’euros envers les créanciers bilatéraux et le FESF, en plus d’autres dettes et coûts abusifs. Ils ont aussi fourni un instrument performant pour accélérer le processus de privatisation et permettre de transformer les actifs publics en moyens de remboursement de la dette.
Les accords contiennent des clauses abusives telles que [37] « les dispositions qui sont totalement ou en partie non valides, illégales ou inapplicables seront interprétées et ainsi mises en œuvre selon l’esprit et le but de cet accord et des termes spécifiques du Fonds de stabilité (Facility specific terms) », ainsi que d’autres clauses qui, comme l’analyse le chapitre 7, soumettent la Grèce au droit et aux tribunaux anglais.
Tous les accords ont été conditionnés au respect des Protocoles d’accord (memoranda) dont les conséquences ont été dévastatrices pour la Grèce et sa population. Cela n’a rien de surprenant : l’accord mandate le cabinet d’avocats Cleary, Gottlieb Steen & Hamilton [38] comme conseiller juridique de l’opération [39]. Ce cabinet est connu en Amérique latine pour ses conseils dans le cadre des opérations visant à transformer des dettes odieuses et des dettes externes caduques en nouvelles obligations dans le cadre du Plan Brady. Ce fut un désastre pour de nombreux pays d’Amérique latine comme l’ont démontré l’Audit officiel de la dette en Équateur (CAIC [40]) et la Commission d’enquête parlementaire au Brésil (CPI [41]).
Ces premières conclusions démontrent l’importance d’approfondir les enquêtes et les procédures d’audit.

Chapitres :
Chapitre 1 : L’accroissement de la dette grecque depuis le début des années 1980
Chapitre 2 : Évolution de la dette publique grecque entre 2010 et 2015
Chapitre 3 : La dette publique grecque par créancier en 2015
Chapitre 5 : Grèce : La conditionnalité contre la soutenabilité
Chapitre 6 : Grèce : la longue liste des violations des droits humains perpétrées sous le diktat des créanciers
Chapitre 7 : Comment la Troïka et la Grèce ont violé leurs obligations internationales au moment de la conclusion des memoranda et des conventions de prêt ?
Chapitre 8 : Grèce : Évaluation du caractère illégitime, odieux, illégal et insoutenable de la dette
Chapitre 9 : Fondements juridiques de la suspension et de la répudiation de la dette souveraine grecque
Le Rapport Préliminaire de la Commission pour la vérité sur la dette publique grecque au format PDF.

Complément :
Vidéo - Intervention d’Éric Toussaint à la présentation du rapport préliminaire de la Commission de la vérité


Notes :

[1La Commission pour la Vérité sur la Dette publique est une Commission indépendante, créée par la Présidente du Parlement grec. Elle est présidée par la Présidente du Parlement grec, Zoe Konstantopoulou, son coordinateur scientifique est le Professeur Éric Toussaint et la députée européenne Sofia Sakorafa est chargée des relations avec le Parlement européen et d’autres Parlements et Institutions. Il comprend des membres grecs à côté de membres venant de dix autres pays. La plupart sont reconnus au niveau international pour leur compétence et leur expérience dans les domaines de l’audit, de la dette publique, de la protection des droits humains, du droit international, du droit constitutionnel, de la finance internationale, de la macroéconomie, de la lutte contre la corruption et pour des garanties de transparence ; d’autres apportent l’expérience précieuse des mouvements sociaux, au niveau local ou international.

[2Commission européenne (2010). Extraordinary Council meeting Economic and Financial Affairs. Brussels. 9/10 mai 2010. En ligne : http://goo.gl/BSggqk, consulté le 12 juin 2015.

[3Comission Européenne (2010). Statement by the Heads of State or Government of the European Union. Brussels. 10 Février. En ligne : http://goo.gl/QeiwVu, consulté le 12 juin 2015.

[4Commission européenne (2010). Intercreditor and Loan Facility Agreement, under Euro Area Loan Facility Act 2010. En ligne : http://www.irishstatutebook.ie/2010/en/act/pub/0007/print.html#sched2, consulté le 12 juin 2015.

[5Loan Facility Agreement. Annex 6 - Assignment Agreement and Schedule to the Assignment Agreement, et Article 13.

[6Intercreditor Agreement. Preamble (7) et Article 3, et , Loan Facility Agreement Article 7 (3).

[7KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) est un établissement de crédit pour la reconstruction basé à Francfort-sur-le-Main.

[8Intercreditor Agreement. Article 6 (2)

[9Banque de Grèce (2008). External Debt Statistics. En ligne : http://www.bankofgreece.gr/Pages/en/Statistics/externalsector/debit.aspx, consulté le 12 juin 2015.

[10EFSF (2012). Master Financial Assistance Facility Agreement – MFAFA. (As amended by the Amendment Agreement dated 12 decembre 2012). En ligne : http://www.efsf.europa.eu/attachments/efsf_greece_fafa.pdf, consulté le 12 juin 2015.

[11Le “PSI MoU” conclu entre la Commission européenne, la Grèce et la Banque de Grèce le 1 Mars 2012. Ibid. Preamble (5) et (6).

[12Ibid. Preamble (1)

[13Ibid. Preamble (2).

[14Bourse de Luxembourg (2012). EFSF FRN 19/04/2018 – EU000A1G0AL3. Settlement Method : Pass through. En ligne : https://www.bourse.lu/instrument/market?cdVal=186709&cdTypeVal=OBL, consulté le 12 juin 2015. Le code ISIN EU000A1GOAL3 est la première série décrite dans le Report for the financial year from 21/07/2010 to 31/12/2011. p. 31,32.

[15MFAFA. Article 1 Définitions de “Disbursement Date” et Article 7 (8) (a) et (b).

[16Loan Facility. Facility Specific Terms Agreement. Annex 2 – “Acceptance Notice” utilisé pour financer la recapitalisation des institutions financières.

[17MFAFA. Article 1 Définitions de “Greek Bank Instruments” et Article 5 (5).

[18MFAFA. Article 5 (1) (e) et Article 5 (4) et (6).

[19MFAFA. Article 5 (2) (g) et PSI LM Facility Agreement, Article 2 (2) et Article 1, Définition de “Invitation”.

[20Loan Facility. Facility Specific Terms Agreement. Article 1 (b). Les outils de financement libéllés dans une autre monnaie que l’euro, les contrats de couverture financière, les préfinancements. Tous les coûts et pertes additionnels relatifs aux couvertures de risques seront payés par la Grèce. PSI LM Facility Agreement. Article 3 (4) and (5).

[21Co-Financing Agreement. Preamble (A) and Article 1 – Définitions et Interprétation de “Bonds”. Ces bonds sont émis sous forme dématérialisés et sans certificat. Ils opèrent dans un cadre restreint, comme déterminé par les règles SEC, ils ne sont pas émis sur les marchés. Ils sont émis selon une règle d’exception à destination des émetteurs privés et non des États.

[22MFAFA. Article 1. Définitions de “New Greek Bonds” et Preamble (6).

[23PSI LM. Facility Agreement. Article 3 (6) (a), (b), et (c).

[24MFAFA. Preamble (6) : paiement par échange avec intérêts.

[25Loan Facility. Facility Specific Term Agreement. Article 1 (b).

[26EFSF (2015). European Financial Stability Facility - Question H-9. En ligne : http://www.efsf.europa.eu/attachments/faq_en.pdf, consulté le 12 juin 2015.

[27Banque de Grèce (2012). ECB Credit Enhancement Facility Agreement, Article 2. (2). En ligne : http://crisisobs.gr/wp-content/uploads/2012/02/8-bridge-loan.pdf, consulté le 12 juin 2015.

[28Loan Facility. Facility Specific Term Agreement. Article 4 (3) (ii) et MFAFA. Preamble (5) (ii).

[29MFAFA. Preamble (5) (ii).

[30Loan Facility. Facility Specific Term Agreement. Article 4 (3) et (4) et MFAFA. Preamble (5) (ii).

[31ECB. Credit Enhancement Facility Agreement. Article 6 (2) (a) text after (iii).

[32Loan Facility. Facility Specific Term Agreement. Article 1 (b) “DBB Instalment”.

[33Loan Facility. Facility Specific Term Agreement. Article 5 (ii) C.

[34MFAFA. Article 1 – Définitions de “Securitisation Notes”.

[35Hellenic Republic Asset Development Fund – HRADF (2012). - created under MoU determination to enable the acceleration of the privatization process in Greece. Medium Term Fiscal Strategy Framework 2012-2015. p. 44. En ligne : http://goo.gl/XgmzV4, consulté le 12 juin 2015.

[36Loan Facility. Facility Specific Term Agreement, Article 7 (iv) and (v).

[37MFAFA. Article 14 (1).

[38Olmos A (2012). Los Asesores del Fraude de la Deuda. CLEARY, GOTTLIEB, STEEN Y HAMILTON. En ligne : http://cadtm.org/Los-asesores-del-fraude-de-la, consulté le 12 juin 2015.

[39Loan Facility. Facility Specific Term Agreement, Article 4 (2).

[40ECUADOR (2008). Integral Auditing of the Ecuadorian Debt Final Report. English Version. p.41-43 and 62. En ligne : http://www.auditoriadeuda.org.ec/index.php?option=com_content&view=article&id=89, consulté le 12 juin 2015.

[41Fattorelli M.L. (2013). Audit Citoyen de la Dette - Expériences et Méthodes. p. 67-70. En ligne : www.cadtm.org/Audit-Citoyen-de-la-Dette, consulté le 12 juin 2015.

[fr]Commission pour la vérité sur la dette grecque[en]Truth Committee on the Greek Public Debt[es]Comité para la Verdad sobre la Deuda Pública griega