Replacer l’« agenda de l’efficacité » dans les rapports Nord-Sud

25 juin 2014 par François Polet


Le premier Forum de haut niveau du « Partenariat mondial pour une coopération au développement efficace » s’est tenu en avril à Mexico. Il consacre une métamorphose de « l’agenda de l’efficacité de l’aide » : l’incorporation de pays émergents, dont la montée en puissance de la coopération « Sud-Sud » chambarde le paysage de l’aide, à un processus caractérisé par l’entre-soi occidental depuis ses débuts à Rome en 2003. Tensions et blocages en découlent. Faut-il s’en lamenter ? Retour sur un agenda international pour le moins ambigu.

Réhabiliter des États « réformés » ?

L’« agenda de l’efficacité de l’aide » émerge dans des circonstances précises : après une décennie « post-guerre froide » caractérisée par un désenchantement vis-à-vis de l’aide publique, cette dernière se voit réinvestie de nouvelles missions par les pays occidentaux dans le cadre des Objectifs du millénaire pour le développement et de la gestion de la mondialisation Mondialisation (voir aussi Globalisation)
(extrait de F. Chesnais, 1997a)
Jusqu’à une date récente, il paraissait possible d’aborder l’analyse de la mondialisation en considérant celle-ci comme une étape nouvelle du processus d’internationalisation du capital, dont le grand groupe industriel transnational a été à la fois l’expression et l’un des agents les plus actifs.
Aujourd’hui, il n’est manifestement plus possible de s’en tenir là. La « mondialisation de l’économie » (Adda, 1996) ou, plus précisément la « mondialisation du capital » (Chesnais, 1994), doit être comprise comme étant plus - ou même tout autre chose - qu’une phase supplémentaire dans le processus d’internationalisation du capital engagé depuis plus d’un siècle. C’est à un mode de fonctionnement spécifique - et à plusieurs égards important, nouveau - du capitalisme mondial que nous avons affaire, dont il faudrait chercher à comprendre les ressorts et l’orientation, de façon à en faire la caractérisation.

Les points d’inflexion par rapport aux évolutions des principales économies, internes ou externes à l’OCDE, exigent d’être abordés comme un tout, en partant de l’hypothèse que vraisemblablement, ils font « système ». Pour ma part, j’estime qu’ils traduisent le fait qu’il y a eu - en se référant à la théorie de l’impérialisme qui fut élaborée au sein de l’aile gauche de la Deuxième Internationale voici bientôt un siècle -, passage dans le cadre du stade impérialiste à une phase différant fortement de celle qui a prédominé entre la fin de Seconde Guerre mondiale et le début des années 80. Je désigne celui-ci pour l’instant (avec l’espoir qu’on m’aidera à en trouver un meilleur au travers de la discussion et au besoin de la polémique) du nom un peu compliqué de « régime d’accumulation mondial à dominante financière ».

La différenciation et la hiérarchisation de l’économie-monde contemporaine de dimension planétaire résultent tant des opérations du capital concentré que des rapports de domination et de dépendance politiques entre États, dont le rôle ne s’est nullement réduit, même si la configuration et les mécanismes de cette domination se sont modifiés. La genèse du régime d’accumulation mondialisé à dominante financière relève autant de la politique que de l’économie. Ce n’est que dans la vulgate néo-libérale que l’État est « extérieur » au « marché ». Le triomphe actuel du « marché » n’aurait pu se faire sans les interventions politiques répétées des instances politiques des États capitalistes les plus puissants (en premier lieu, les membres du G7). Cette liberté que le capital industriel et plus encore le capital financier se valorisant sous la forme argent, ont retrouvée pour se déployer mondialement comme ils n’avaient pu le faire depuis 1914, tient bien sûr aussi de la force qu’il a recouvrée grâce à la longue période d’accumulation ininterrompue des « trente glorieuses » (l’une sinon la plus longue de toute l’histoire du capitalisme). Mais le capital n’aurait pas pu parvenir à ses fins sans le succès de la « révolution conservatrice » de la fin de la décennie 1970.
. Mais la réalité de l’impact de l’aide faisant l’objet de controverses aiguës depuis le début des années 1990, il n’était politiquement pas tenable d’envisager une augmentation des transferts sans engagement à améliorer l’efficacité de ces derniers en termes de capacité à produire de la croissance et du développement.

Si l’on se penche sur son contenu, l’intention principale de cet agenda est de redistribuer les rôles entre aidants et aidés, soit, dans les grandes lignes, de remettre les États bénéficiaires en position de « maîtrise d’ouvrage » de leurs politiques publiques, de passer d’une situation de dispersion des interventions de développement à une situation où les intervenants se coordonnent davantage sous le leadership des États bénéficiaires, s’alignent sur ses priorités et utilisent les systèmes nationaux de gestion. On ne peut que souscrire à ce scénario. Idem s’agissant des engagements à délier l’aide ou à améliorer la prévisibilité des versements, deux préalables importants à tout assainissement de la relation d’aide.

Engageant côté face, ce même agenda comporte côté pile une série d’exigences de réformes à l’endroit des « pays partenaires » problématiques à deux titres au moins : non seulement ces réformes (de gestion des finances publiques et des systèmes nationaux de passation des marchés notamment) sont soumises à l’instrument de mesure de la performance EPIN [1] de la Banque mondiale Banque mondiale
BM
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies. En 2011, 187 pays en étaient membres.

Créée en 1944 à Bretton Woods dans le cadre du nouveau système monétaire international, la Banque possède un capital apporté par les pays membres et surtout emprunte sur les marchés internationaux de capitaux. La Banque finance des projets sectoriels, publics ou privés, à destination des pays du Tiers Monde et de l’ex-bloc soviétique. Elle se compose des cinq filiales suivantes :
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD, 189 membres en 2017) octroie des prêts concernant de grands secteurs d’activité (agriculture et énergie), essentiellement aux pays à revenus intermédiaires.
L’Association internationale pour le développement (AID, ou IDA selon son appellation anglophone, 164 membres en 2003) s’est spécialisée dans l’octroi à très long terme (35 à 40 ans, dont 10 de grâce) de prêts à taux d’intérêt nuls ou très faibles à destination des pays les moins avancés (PMA).
La Société financière internationale (SFI) est la filiale de la Banque qui a en charge le financement d’entreprises ou d’institutions privées du Tiers Monde.
Enfin, le Centre international de règlements des différends relatifs aux investissements (CIRDI) gère les conflits d’intérêts tandis que l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) cherche à favoriser l’investissement dans les PED. Avec l’accroissement de l’endettement, la Banque mondiale a, en accord avec le FMI, développé ses interventions dans une perspective macro-économique. Ainsi la Banque impose-t-elle de plus en plus la mise en place de politiques d’ajustement destinées à équilibrer la balance des paiements des pays lourdement endettés. La Banque ne se prive pas de « conseiller » les pays soumis à la thérapeutique du FMI sur la meilleure façon de réduire les déficits budgétaires, de mobiliser l’épargne interne, d’inciter les investisseurs étrangers à s’installer sur place, de libéraliser les changes et les prix. Enfin, la Banque participe financièrement à ces programmes en accordant aux pays qui suivent cette politique, des prêts d’ajustement structurel depuis 1982.

TYPES DE PRÊTS ACCORDÉS PAR LA BM :

1) Les prêts-projets : prêts classiques pour des centrales thermiques, le secteur pétrolier, les industries forestières, les projets agricoles, barrages, routes, distribution et assainissement de l’eau, etc.
2) Les prêts d’ajustement sectoriel qui s’adressent à un secteur entier d’une économie nationale : énergie, agriculture, industrie, etc.
3) Les prêts à des institutions qui servent à orienter les politiques de certaines institutions vers le commerce extérieur et à ouvrir la voie aux transnationales. Ils financent aussi la privatisation des services publics.
4) Les prêts d’ajustement structurel, censés atténuer la crise de la dette, qui favorisent invariablement une politique néo-libérale.
5) Les prêts pour lutter contre la pauvreté.
Site :
, dont la logique d’ensemble est de rendre les institutions locales « business friendly », mais elles produisent au nom de la transparence un modèle de gestion publique ouvert à l’examen sourcilleux et permanent des bailleurs de fonds. Aux yeux de ces derniers, littéralement, le fait d’apporter un financement aux institutions locales procure un levier pour exercer une influence sur le fonctionnement global de celles-ci.

Contradictions dans la pratique

Sur le terrain l’agenda de l’efficacité n’a pas entraîné le renversement des rôles évoqué plus haut. Les États les plus pauvres n’ont, dans leur grande majorité, pas accru leur maîtrise politique de la définition et de la conduite de leurs programmes de développement nationaux. Reconnaissons-le, une partie de l’explication doit être cherchée dans les attitudes des autorités politiques et administratives des pays aidés, qui ont manqué de la capacité ou de la volonté de reprendre la barre. Précisons que ces faiblesses trouvent notamment leur origine dans les cures d’amaigrissement imposées par les bailleurs de fonds eux-mêmes et dans l’habitude délétère qu’ils ont prises depuis les années 1980 de mener des projets de développement en contournant ou court-circuitant les structures publiques, générant une tendance diffuse à la déresponsabilisation des autorités locales (Polet, 2008 ; Lavigne Delville, 2013).

Les difficultés de l’« appropriation » résident néanmoins davantage dans les propres contradictions des agences d’aide occidentales. A commencer par leur recours intensif à ce que Béatrice Hibou qualifie de « bureaucratie néolibérale », à savoir la dérive gestionnaire consistant à exiger d’administrations pauvres en ressources humaines le remplissage de formulaires, la documentation d’indicateurs et l’adoption d’une foule de mesures juridico-administratives dans l’objectif non pas de renforcer les capacités des structures locales, mais de rassurer les autorités de tutelle, dans les capitales européennes, sur le niveau de gestion des risques financiers et le degré de réalisation des résultats planifiés.

Mais la contradiction principale du nouvel agenda est plus politique et réside dans le fait que les pays occidentaux n’entendent pas sérieusement réduire l’influence multiforme qu’ils exercent sur les processus décisionnels des pays receveurs. Les conclusions d’une étude universitaire de grande ampleur menée entre 2005 et 2007 sur les conditions de négociation de l’aide internationale dans huit pays africains confirment la persistance de ce décalage : « si les représentants des agences d’aide internationale sont parfois enclins à définir l’appropriation comme le contrôle exercé par le gouvernement bénéficiaire sur les politiques publiques nationales, ils ont tendance à retourner à une définition de l’appropriation comme engagement du gouvernement en faveur de leurs préférences à eux aussitôt que des désaccords avec le gouvernement apparaissent sur le choix des politiques » (Whitfield, 2009).

L’agenda de l’efficacité offre même potentiellement de nouveaux leviers d’influence politique aux intervenants extérieurs. Du fait notamment qu’ils s’impliquent davantage dans le financement des politiques via l’aide budgétaire. Or, « il n’y a pas d’argent neutre, celui-ci véhicule toujours une stratégie » rappelait récemment un responsable de la santé congolais (Kalambay, 2013). Et lorsque les fonds extérieurs sont supérieurs aux fonds propres « vous êtes à la merci de l’aide » continuait celui-ci, en d’autres termes ce sont les cadres congolais qui s’alignent sur les préoccupations en matière de santé des bailleurs de fonds et non le contraire. S’ensuit un détournement des ressources humaines de la santé sur les priorités de la communauté internationale au détriment de maladies dont les ravages sont pourtant considérables en République démocratique du Congo.

Le supplément d’immixtion politique des pays occidentaux provient également de leur plus grande coordination et de l’harmonisation de leurs procédures et conditions - sans doute le seul front sur lequel l’agenda de l’aide a montré quelque progrès. Ces convergences devaient théoriquement être orchestrées par les pays récipiendaires et mener à un appui plus cohérent de ses politiques par les nombreux intervenants. Dans la majorité des pays la démarche a été biaisée : les agences d’aide se sont coordonnées en l’absence (ou en la présence passive) des responsables locaux, ce qui a placé ces derniers face à des « coalitions d’intervenants » porteurs d’attentes communes et réduit leur pouvoir de négociation.

Crise de l’hégémonie occidentale

Ces évolutions récentes dans le cadre de l’agenda de l’efficacité doivent être replacées dans la trajectoire plus longue de la formation et de la consolidation d’un oligopole Oligopole La situation d’oligopole tient à l’interdépendance entre firmes qu’il comporte, « les firmes ne réagissant plus à des forces impersonnelles en provenance du marché, mais personnellement et directement à leurs rivales » (Pickering, 1974). L’oligopole mondial est un « espace de rivalité », délimité par les rapports de dépendance mutuelle de marché reliant le petit nombre de grands groupes qui parviennent, dans une industrie (ou dans un complexe d’industries à technologie générique commune), à acquérir et à conserver le statut de concurrent effectif au plan mondial. L’oligopole est un lieu de concurrence féroce, mais aussi de collaboration entre groupes (Chesnais, 1996). des donateurs occidentaux. Comme l’a bien décrit Jean Coussy (2010), cet oligopole, dont les espaces de concertation sont les institutions financières internationales, le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
Créée en 1960 et basée au Château de la Muette à Paris, l’OCDE regroupe les quinze membres de l’Union européenne auxquels s’ajoutent la Suisse, la Norvège, l’Islande ; en Amérique du Nord, les États-Unis et le Canada ; en Asie-Pacifique, le Japon, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Entre 1994 et 1996, trois pays du Tiers-Monde ont fait leur entrée : la Turquie, candidate à entrer également dans l’Union européenne ; le Mexique qui forme l’ALENA avec ses deux voisins du Nord ; la Corée du Sud. Depuis 1995, se sont ajoutés trois pays de l’ex-bloc soviétique : la République tchèque, la Pologne et la Hongrie. En 2000, la République slovaque est devenue le trentième membre.

Liste des pays membres de l’OCDE par ordre alphabétique : Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Corée du Sud, Danemark, Espagne, États-Unis, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Islande, Italie, Japon, Luxembourg, Mexique, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République slovaque, République tchèque, Royaume-Uni, Suède, Suisse, Turquie.
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et l’Union européenne, a servi à réguler les rivalités intra-occidentales et à construire progressivement un cadre de normes partagées en matière d’aide. Or « l’histoire de cet oligopole est largement une histoire des conditionnalités qu’il tentait d’imposer ». Dans les domaines de la gestion financière et macro-économique à partir du début des années 1980, puis progressivement dans ceux de la démocratie, de la gestion publique, des droits humains, des politiques sociales, de l’environnement. L’agenda de l’efficacité constitue l’ultime tentative de cet oligopole de pousser un cran plus loin ses convergences... et l’ingérence concertée qu’elles impliquent dans les affaires internes des pays aidés.

Cette tentative est aujourd’hui sérieusement compromise par l’évolution récente des rapports Nord-Sud, du fait de la montée en puissance des pays émergents Pays émergents Les pays émergents désignent la vingtaine de pays en développement ayant accès aux marchés financiers et parmi lesquels se trouvent les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud). Ils se caractérisent par un « accroissement significatif de leur revenu par habitant et, de ce fait, leur part dans le revenu mondial est en forte progression ». et de l’accouchement d’un scénario mondial multipolaire. La croissance économique des BRICS a généré un supplément de moyens financiers dans la majorité des pays pauvres dépendants d’exportations de matières premières, réduisant leur dépendance vis-à-vis des aides extérieures. Par ailleurs, en fournissant des alternatives de financement non associées à des obligations Obligations
Obligation
Part d’un emprunt émis par une société ou une collectivité publique. Le détenteur de l’obligation, l’obligataire, a droit à un intérêt et au remboursement du montant souscrit. Il peut aussi, si la société est cotée, revendre son titre en bourse.
de réforme politique, la coopération Sud-Sud affaiblit les conditionnalités occidentales. Enfin sur un plan plus symbolique, le dynamisme des émergents en regard d’économies occidentales empêtrées dans les crises dévalue les leçons de bonne gouvernance et de croissance que ces dernières continuent à seriner.

Sur la défensive, l’oligopole occidental a réagi en invitant les pays émergents à rejoindre l’agenda de l’efficacité. Son pilotage est aujourd’hui partagé entre le PNUD PNUD
Programme des Nations unies pour le développement
Créé en 1965 et basé à New York, le PNUD est le principal organe d’assistance technique de l’ONU. Il aide - sans restriction politique - les pays en développement à se doter de services administratifs et techniques de base, forme des cadres, cherche à répondre à certains besoins essentiels des populations, prend l’initiative de programmes de coopération régionale, et coordonne, en principe, les activités sur place de l’ensemble des programmes opérationnels des Nations unies. Le PNUD s’appuie généralement sur un savoir-faire et des techniques occidentales, mais parmi son contingent d’experts, un tiers est originaire du Tiers-Monde. Le PNUD publie annuellement un Rapport sur le développement humain qui classe notamment les pays selon l’Indicateur de développement humain (IDH).
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, où les pays du Sud sont mieux représentés, et le CAD de l’OCDE. Derrière la démarche « inclusive », l’intention de bien des chancelleries occidentales est d’aligner les émergents sur les normes de bonne conduite davantage que de prendre acte des conceptions différenciées dont ils sont porteurs.

Les blocages qui s’ensuivent sont présentés par d’aucuns comme le dévoiement d’un processus vertueux au service du développement et de la lutte contre la pauvreté. Nous y voyons davantage la crise d’un projet de reconfiguration des États et des sociétés du Sud par les pays occidentaux. Un projet dont les conditions de possibilité étaient étroitement liées au renforcement de la domination politique du Nord sur le Sud depuis la fin des années 1970. Et dont l’intégration néolibérale des pays pauvres à l’économie mondiale demeure un axe central.

François Polet est chargé d’études au Centre tricontinental

Bibliographie

Coussy J. (2011), « Pénétration des pays émergents en Afrique », La Revue Nouvelle, n°1, janvier.

Kalambay H. (2013), Communication dans le cadre du colloque « Quelles approches pour améliorer l’efficacité de l’aide internationale ? », Université Libre de Bruxelles (ULB), 27 novembre 2013. 

Lavigne Delville P. (2013), « ’Déclaration de Paris’et dépendance à l’aide : éclairages nigériens », in Politique africaine, n°129, mars 2013.

Polet F. (2009), Les nouvelles modalités de l’aide au Nicaragua et au Niger : pour quelle appropriation ?, Rapport pour la Coopération luxembourgeoise, mars 2009.

Whitfield L. (2009), The Politics of Aid. African Strategies for Dealing with Donors, Oxford University Press.




Notes

[1Pour « Evaluation de la politique et des institutions nationales ».