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Le FMI n’a tiré aucune leçon des révolutions arabes selon un ancien analyste de la Banque mondiale
Synthèse : Mohammed Mossallem, « The IMF in the Arab world : Lessons unlearnt », Bretton Woods Project, novembre 2015.
par Nathan Legrand
11 février 2016

Le rapport « The IMF in the Arab world : Lessons unlearnt » (« Le FMI dans le monde arabe : Leçon non apprise ») [1], rédigé par Mohammed Mossallem, a été publié par Bretton Woods Project en novembre 2015. Mohammed Mossallem est doctorant au School of Oriental and African Studies de l’Université de Londres, ancien collaborateur au Egyptian Initiative for Personal Rights et ancien analyste de la Banque mondiale. Bretton Woods Project s’apparente à un think tank cherchant à infléchir les stratégies des institutions de la « gouvernance mondiale » et réformer leurs structures. On ne s’étonnera donc pas de l’utilisation d’un vocabulaire assez politiquement marqué de la part de l’auteur. « Croissance inclusive », « capital humain » ou encore « gestion de la demande agrégée » sont ainsi des concepts utilisés par Mohammed Mossallem. Son rapport présente cependant des données empiriques qui peuvent nous intéresser.

Cette étude est motivée par l’évolution affichée du FMI depuis la crise financière de 2008. À partir de la crise de la dette mexicaine de 1982, le FMI a joué au niveau mondial le rôle principal dans la libéralisation agressive du commerce et de l’investissement, et a imposé des politiques restrictives à travers notamment l’austérité et l’impôt régressif, qui ont eu des conséquences négatives sur la croissance, l’emploi et les inégalités. Après la crise de 2008, le FMI a affiché une révision de sa stratégie et annoncé une plus grande flexibilité dans les prêts qu’il accorderait. Les soulèvements arabes de 2011 ont été l’occasion pour le FMI de confirmer ce changement de discours, puisque les rapports de l’organisation sur les pays arabes n’ont cessé de souligner l’importance de politiques permettant une croissance inclusive. Quelques années après le « Printemps arabe », Mohammed Mossallem évalue ce soi-disant changement d’attitude de la part du FMI. En effet, depuis 2011 le FMI a signé des accords de prêt avec le Maroc, la Jordanie, le Yémen et la Tunisie, et a négocié par deux fois un prêt avec l’Egypte sans parvenir à un accord.

À travers une étude des cas tunisien, marocain, jordanien et égyptien (avec pour chaque pays une approche comparative entre les politiques du FMI avant et après 2011), ce rapport démontre qu’en pratique les politiques de l’institution dirigée aujourd’hui par Christine Lagarde n’ont pas changé dans la région du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord. Au contraire, ces politiques se concentrent encore notamment sur 1) l’austérité budgétaire et la réduction des subventions sur les biens de consommation, 2) les privatisations agressives et la libéralisation du commerce et de l’investissement, 3) un modèle de croissance basé sur les exportations, au détriment d’un modèle basé sur un fort taux d’emploi.

Dans la région, les politiques d’ajustement structurel imposées par les institutions de Bretton Woods ont été introduites après la récession des années 1970 et la crise de la dette des années 1980. En 1984, le Maroc signe son premier prêt conditionnel avec le FMI, puis c’est au tour de la Tunisie (1986), de la Jordanie (1989) et de l’Egypte (1991) de faire de même. Les données empiriques témoignent des conséquences négatives qu’ont eu ces réformes menées entre les années 1980 et le milieu des années 2000 : si les indicateurs macroéconomiques se sont améliorés, la situation sociale s’est détériorée, comme le montre l’augmentation du chômage, de la pauvreté et des inégalités de revenus. Dans des pays marqués par le patrimonialisme et le néo-patrimonialisme, le passage à une économie de marché a eu des effets dévastateurs : les privatisations ont conduit à une concentration des richesses dans les mains d’une élite dirigeante, une augmentation de la corruption et un appauvrissement des classes laborieuses.

Les soulèvements arabes de 2011 ont notamment contesté les politiques libérales des régimes arabes menées en adéquation avec les « recommandations » du FMI. À travers les manifestations, grèves et occupations d’usines, les populations de la région ont notamment remis en cause les privatisations et les baisses des subventions aux biens de consommation (nourriture, énergie), et exigé des augmentations de salaires ainsi que l’instauration d’un vrai système social. En décembre 2011, par la voix de Christine Lagarde, le FMI déclare avoir « tiré d’importants enseignements du Printemps arabe », confirmant un changement de discours politique.

Avant 2011, les rapports du FMI n’incluaient jamais le concept de « croissance inclusive » et ne prenaient que très peu en compte ce que l’organisation nomme la « dimension sociale », comportant la pauvreté, la question de l’équité, le chômage, et les prestations sociales. Au lieu de recommandations permettant de faire reculer les inégalités ou d’encourager à mener des politiques redistributrices, le FMI imposait des coupes dans les budgets sociaux et les allocations. La consolidation budgétaire inconditionnelle était vue comme un prérequis pour achever une croissance soutenable. L’institution ne se préoccupait donc ni des conséquences sociales des politiques économiques qu’elle préconisait, ni du développement des forces productives, ni de la gestion de la demande agrégée.

Dès février 2011, le FMI annonce que la croissance doit être inclusive, créer de l’emploi et s’accompagner de politiques sociales pour les plus vulnérables. Le Fonds déclare même que certains des pays « en transition » sont en capacité d’augmenter la progressivité de l’impôt sur le revenu et l’impôt sur la propriété, et d’abandonner les exonérations et les niches fiscales, afin de dégager des moyens pour les infrastructures, la santé et l’éducation. Cela traduit un changement certain dans le discours. Mohammed Mossallem écrit alors que ce changement de narratif doit être comparé aux pratiques du FMI dans la région afin de voir si elles ont évolué dans le même sens. C’est ce qu’il fait à travers ses études de cas.

Durant l’ère Ben Ali (1987-2011), la Tunisie a scrupuleusement appliqué les conditionnalités du FMI et de la Banque mondiale, notamment la réduction des employés du secteur public, l’abandon du contrôle des prix pour des biens de consommation essentiels, les privatisations massives et la levée des barrières commerciales. Ces réformes structurelles ont participé de l’accroissement des inégalités et de l’abandon des secteurs productifs (bloquant ainsi la création d’emplois), et ont augmenté la vulnérabilité des plus pauvres en l’absence de mécanismes de protection sociale. Le modèle économique d’exportation a affaibli l’économie face aux géants industrialisés du Nord. Les politiques d’ajustement structurel n’ont pas permis de faire face à l’important taux de chômage : celui-ci était estimé à 14% entre 1985 et 2000, certainement en deçà du taux réel.

En 2012, le rapport du FMI sur la Tunisie préconise de répondre au défi de la pauvreté et de mettre en place des politiques ciblées permettant de protéger les populations les plus vulnérables. Pourtant, les recommandations du FMI pour la signature en 2013 d’un prêt de 1,74 milliard de dollars US à la Tunisie comportaient la réduction de l’impôt pour le secteur privé (à travers le nouveau code d’investissement établi avec la participation de la Banque mondiale, qui cherche à rapprocher les régimes de taxation onshore et offshore), une augmentation de l’impôt sur la consommation, la libéralisation de l’investissement, la diminution des subventions d’Etat couplée à une augmentation des prix de l’énergie, la dérégulation du marché du travail, le gel des salaires pour les travailleurs en service civil, ou encore des avancées vers la privatisation des banques publiques. Ces recommandations ont été largement suivies malgré les mobilisations de la population tunisienne (qui, en décembre 2013, devait faire face à un niveau d’inflation de 10%, similaire aux pics qui avaient précédé le renversement de Ben Ali). Mohammed Mossallem relève qu’en conséquence de ces politiques, globalement inchangées par rapport à la période précédant la révolution, la situation économique de la Tunisie reste la même qu’auparavant : l’endettement de la Tunisie a continué à augmenter, tandis que le taux de chômage est resté à environ 15%.

Faisant face à un manque de réserves monétaires, le Maroc obtient un prêt du FMI en 1984. Celui-ci impose alors ses réformes structurelles, aidé en cela par la Banque mondiale. Dévaluation, discipline budgétaire, réduction des tarifs douaniers, augmentation des taux d’intérêt réels et privatisations figurent au menu. Si ces mesures aboutissent à une amélioration des indicateurs macroéconomiques, les impacts sociaux sont lourds, particulièrement en termes de pauvreté et de chômage, pour lesquels les chiffres officiels sont largement sous-évalués. La vague de privatisations commence en 1993. En 1995, le Maroc rejoint l’OMC sur la recommandation du FMI, et des accords de libre-échange avec l’UE sont mis en application dès 1996. Entre 2000 et 2004, le taux de croissance du PIB est de 4,5% par an, mais cette croissance est rendue possible notamment par des facteurs externes (tourisme et envois de fonds des travailleurs émigrés notamment), et ne permettent pas de faire reculer le chômage et la pauvreté. La consolidation budgétaire et la libéralisation des échanges n’ont donc pas eu d’impact positif sur le Maroc.

En août 2012, une « ligne de précaution et de liquidité » (considérée comme une assurance permettant de faire face à une crise de balance des paiements) d’une valeur de 6,2 milliards de dollars US est accordée au Maroc par le FMI. Malgré son caractère préventif, ce prêt s’accompagne de conditionnalités annoncées par le FMI comme s’éloignant des mesures d’ajustement structurel traditionnellement préconisées. Pourtant, ces conditionnalités concernent notamment une réforme des subventions d’Etat et du système de pensions qui permettrait une réduction du déficit budgétaire à hauteur de 1,6% du PIB entre 2011 et 2013, la libéralisation de l’investissement, la rationalisation des barrières tarifaires, la dérégulation du marché du travail et la privatisation de certaines entreprises publiques. La Banque mondiale encourage également à l’inscription d’une « règle d’or » budgétaire dans la constitution en 2011.

En Jordanie, le gouvernement obtient son premier prêt du FMI en 1989. La première décision du gouvernement, en adéquation avec les recommandations du FMI, est de libéraliser les taux d’intérêt, qui augmentent alors drastiquement, conduisant à des prêts non solvables. Le gouvernement doit alors injecter plusieurs millions de dollars US pour sauver les banques. Par la suite et jusqu’en 2004, les politiques d’ajustement structurel ont introduit les privatisations, la réduction ou l’abandon de certaines subventions d’Etat, des coupes budgétaires dans le secteur public, des réformes sur le commerce, l’impôt et la monnaie. Ces mesures ont conduit à une augmentation de la pauvreté et du chômage. Entre 1987 et 1992, la part de la population vivant sous le seuil de pauvreté est passée selon les chiffres de la Banque mondiale de 3 à plus de 14%. Le chômage est passé de 8% en 1987 à plus de 15% en 2002.

En 2012, la Jordanie a signé un nouveau prêt à hauteur de 2 milliards de dollars US. Il s’accompagne d’un programme d’ajustement structurel comportant la consolidation fiscale à court et moyen terme, la réduction des subventions d’Etat, une réforme de l’impôt, des dépenses publiques et du secteur de l’électricité. Le FMI continue à promouvoir une libéralisation inconditionnelle des échanges, afin, selon l’institution, de créer de l’emploi et de lutter contre les inégalités. Les manifestations de masse qui ont eu lieu en novembre 2012 en Jordanie indiquent que l’on est loin de l’objectif affiché.

À la fin des années 1980, le modèle économique de l’Egypte, basé sur les rentes, doit faire face à une dette extérieure élevée, une inflation en forte hausse et une balance des paiements non soutenable. La participation du pays à la guerre du Golfe lui permet de négocier un allégement de sa dette, et un programme de prêts conditionnels avec le FMI et la Banque mondiale. Dans la première moitié des années 1990, la baisse du déficit budgétaire et de l’inflation conduit les institutions financières internationales à considérer l’Egypte comme le bon élève de la mondialisation néolibérale. Cependant, les facteurs explicatifs de la croissance économique de l’Egypte restent les revenus des rentes, l’investissement dans des projets d’infrastructures énormes. L’investissement et les exportations n’augmentent pas. L’emploi devient de plus en plus informel, et donc précaire. La croissance du PIB ne conduit pas à une diminution des inégalités de revenus.

Après le renversement de Moubarak en 2011, le FMI inclut l’Egypte dans les pays bénéficiaires du partenariat de Deauville. Par l’intermédiaire de son directeur adjoint pour la région du Moyen-Orient et de l’Asie centrale, il prône alors le remplacement des subventions d’Etat par un système de protection sociale renforcé, et une augmentation des dépenses dans des domaines tels que l’éducation et la santé. Pourtant, les recommandations qui accompagnent les négociations de prêts entre le FMI et l’Egypte (négociations qui n’ont jamais abouti en raison des mobilisations sociales et de l’instabilité politique) restent similaires aux recettes mises en œuvre dans le passé. La suppression des subventions d’Etat sans mesure de protection sociale, résultant en l’augmentation des prix de l’énergie, la dévaluation, et des mesures favorisant le secteur privé en sont quelques exemples. Le budget de l’Etat pour la période 2015-2016 a prévu la réduction des salaires du secteur public, la réduction des budgets de la santé et de l’éducation, et la réduction des subventions d’Etat sur le pain et d’autres biens de consommation.

Mohammed Mossallem en conclut que le FMI a seulement opéré des changements significatifs dans sa communication, et que les politiques qu’il encourage et met en œuvre reste celles d’une croissance conduite par le secteur privé, de l’austérité budgétaire et de la libéralisation totale de l’économie. Le nouveau discours théorique de l’institution entre donc en pleine contradiction avec sa pratique, qui reste la même qu’avant les soulèvements de 2011.

Enfin, Mohammed Mossallem formule quelques recommandations quant aux politiques économiques alternatives qui pourraient être menées dans les pays arabes. Rappelons que l’auteur se place dans une perspective de réforme des institutions financières internationales. Il souligne l’importance de mener des politiques contracycliques et d’augmenter les dépenses publiques pour sortir de la récession, relancer l’économie, créer de l’emploi dans les secteurs productifs et répondre aux besoins sociaux des populations.

Pour Mohammed Mossallem, toute réforme des systèmes de subsides et de pension envisagée par le FMI nécessiterait en premier lieu le développement d’un système de protection sociale efficient. Une telle réforme devrait être appliquée de manière prudente et après consultation de la société civile. En parallèle, de manière à dégager l’argent nécessaire à ces réformes, des systèmes d’impôt progressif devraient être mis en place, et Mohammed Mossallem revendique l’allègement des dettes – sans donner plus de précision sur ce que pourrait concrètement représenter cet allègement – des pays arabes concernés, eu égard au caractère odieux de ces dettes accumulées par des régimes corrompus.

L’auteur défend des politiques alternatives aux politiques d’austérité, comme l’ont recommandé les Nations unies et l’OIT, à travers une coopération internationale pour mener des politiques budgétaires contracycliques, équitables et créatrices d’emploi, ainsi que pour contrer l’instabilité des marchés financiers et entreprendre des réformes de régulation. Il propose de s’inspirer de certaines politiques mises en œuvre en Asie, qui s’éloignent du modèle économique basé sur les exportations pour privilégier des politiques d’emploi, de renforcement des marchés internes et d’amélioration des systèmes de protection sociale. Il mentionne également l’exemple latino-américain d’intégration régionale qui a permis d’agrandir les marchés internes et d’investir dans les systèmes sociaux.

Enfin, Mohammed Mossallem recommande au FMI d’abandonner son approche universelle de libéralisation et de privatisations, et de reconnaître à chaque Etat le droit souverain d’appliquer son propre modèle de développement. Les pays du Sud doivent pouvoir appliquer des politiques protectionnistes face aux pays industrialisés, et empêcher les privatisations de services publics indispensables qui ne peuvent qu’être néfastes dans des pays où la part de la population vivant sous le seuil de pauvreté est très importante.

Ce rapport constitue ainsi une nouvelle preuve que le FMI est incapable de tirer les leçons de ses échecs. Si certains de ses rapports semblent remettre en cause les politiques qu’il met en œuvre, ceux-ci sont vite oubliés dès lors que l’institution propose un plan d’action pour un pays « en difficulté ». En réalité, c’est parce que ces « échecs » n’en sont pas : les effets néfastes pour la population sont escomptés, ils sont la contrepartie logique de l’appui fourni par l’institution à la classe dominante. Les politiques mises en œuvre au Sud depuis des années par le FMI sont celles qui sont imposées aujourd’hui dans plusieurs pays européens, et qui ont permis en Grèce le sauvetage des banques grecques et européennes au prix d’un désastre humanitaire pour la population.

C’est pourquoi, pour le CADTM, il est vain d’attendre une réforme du FMI. Il est urgent de l’abolir et de le remplacer par une institution démocratique où chaque Etat disposerait d’une voix égale, et qui respecterait les droits humains fondamentaux.


Nathan Legrand

CADTM Belgique