Les limites d’un mécanisme international de restructuration des dettes souveraines et les alternatives possibles

De la nécessité de s’extirper des griffes des créanciers

Partie 2

9 février par Milan Rivié


Aussi surprenant que cela puisse paraitre, aucune instance ou organe international représentatif n’existe actuellement pour régler spécifiquement les questions relatives aux règlements des dettes souveraines, tant intérieures qu’extérieures. A ce jour, bien qu’ils n’en ont ni spécifiquement le mandat et/ou la légitimité pour le faire, la délicate question de la restructuration des dettes souveraines est confiée à des espaces ô combien discutables représentés par le G7, le G20, le couple Fonds monétaire international/Banque mondiale, et les Clubs informels dit de Paris et de Londres. Lorsqu’un un État rencontre des difficultés à procéder au remboursement de sa dette, bien souvent, il s’adresse à un ou plusieurs de ces acteurs pour y remédier.

Dans la première partie, nous avons défini une brève histoire des tentatives de création de mécanisme de restructuration des dettes souveraines. Nous nous sommes par ailleurs penchés sur les principaux acteurs au centre des restructurations. Dans ce second volet de notre série « Les limites d’un mécanisme international de restructuration des dettes souveraines et les alternatives possibles », nous nous intéresserons au profil d’endettement actuel des pays du Sud et sur la gestion calamiteuse des effets économiques du Covid-19 par les Institutions (financières) internationales.

 1. L’évolution de la dette extérieure publique des pays du Sud

Au-delà des critiques énoncées dans la partie 1, l’évolution de la dette Dette Dette multilatérale : Dette qui est due à la Banque mondiale, au FMI, aux banques de développement régionales comme la Banque africaine de développement, et à d’autres institutions multilatérales comme le Fonds européen de développement.
Dette privée : Emprunts contractés par des emprunteurs privés quel que soit le prêteur.
Dette publique : Ensemble des emprunts contractés par des emprunteurs publics.
extérieure publique des pays du Sud au cours de ces 40 dernières années pose un nouveau défi.

Graphique : Évolution de la dette extérieure publique de tous les pays du Sud par catégorie de créancier, en valeur relative [1]

Autrefois majoritaires, les membres du Club de Paris Club de Paris Créé en 1956, il s’agit du groupement de 22 États créanciers chargé de gérer les difficultés de remboursement de la dette bilatérale par les PED. Depuis sa création, la présidence est traditionnellement assurée par un·e Français·e. Les États membres du Club de Paris ont rééchelonné la dette de plus de 90 pays en développement. Après avoir détenu jusqu’à 30 % du stock de la dette du Tiers Monde, les membres du Club de Paris en sont aujourd’hui créanciers à hauteur de 10 %. La forte représentation des États membres du Club au sein d’institutions financières (FMI, Banque mondiale, etc.) et groupes informels internationaux (G7, G20, etc.) leur garantit néanmoins une influence considérable lors des négociations.

Les liens entre le Club de Paris et le FMI sont extrêmement étroits ; ils se matérialisent par le statut d’observateur dont jouit le FMI dans les réunions – confidentielles – du Club de Paris. Le FMI joue un rôle clé dans la stratégie de la dette mise en œuvre par le Club de Paris, qui s’en remet à son expertise et son jugement macroéconomiques pour mettre en pratique l’un des principes essentiels du Club de Paris : la conditionnalité. Réciproquement, l’action du Club de Paris préserve le statut de créancier privilégié du FMI et la conduite de ses stratégies d’ajustement dans les pays en voie de développement.

Site officiel : https://www.clubdeparis.fr/
arrivaient à rassembler l’ensemble des créanciers bilatéraux autour de la table pour faire appliquer les décisions de restructuration prises en son sein, aussi contestables soient-elles. Ce n’est plus le cas aujourd’hui. Plusieurs États non membres du Club sont devenus d’importants créanciers bilatéraux, parmi lesquels l’Inde et des pays du Golfe. La Chine surtout, détient désormais à elle seule un tiers de la dette extérieure publique bilatérale des pays du Sud.

Aucun des espaces de restructuration de dette actuel ne s’impose à l’ensemble des créanciers. L’évolution du profil des créanciers depuis les années 1990 a rendu inopérant des cadres de restructuration déjà hautement discutable

Au niveau privé, la donne est sensiblement similaire. Sans pour autant disparaitre, le Club de Londres Club de Londres Homologue du Club de Paris, ce Club réunit les banques privées qui détiennent des créances sur les PED. Créé en 1976 suite à une demande en provenance de l’ex-Zaïre, le Club de Londres est un groupe informel, sans statut et légitimité, se réunissant pour entreprendre des opérations de restructuration de dettes souveraines de pays en difficulté de paiement. Sous l’effet de la crise de la dette du Tiers-Monde, il gagne en importance dans le dernier quart du XXe siècle.

Face à l’évolution du profil d’endettement des pays en développement dès les années 2000, délaissant le recours aux banques privées au profit des marchés financiers, le Club de Londres serait actuellement inactif. Son rôle est aujourd’hui assumé de fait par l’IIF (Institute of International Finance, https://www.iif.com/ ), association de 500 établissements financiers (banques, gestionnaires d’actifs, compagnies d’assurance, fonds souverains et des fonds spéculatifs) régulièrement invitée à participer aux réunions du Club de Paris.
a vu son influence diminuer à mesure du développement du capitalisme financiarisé. Si les créanciers privés sont toujours très largement majoritaires, les dettes se trouvent désormais sur les marchés financiers Marchés financiers
Marché financier
Marché des capitaux à long terme. Il comprend un marché primaire, celui des émissions et un marché secondaire, celui de la revente. À côté des marchés réglementés, on trouve les marchés de gré à gré qui ne sont pas tenus de satisfaire à des conditions minimales.
et non plus uniquement entre les mains des banques privées.

En conséquence, aucun des espaces de restructuration de dette actuel ne s’impose à l’ensemble des créanciers. L’évolution du profil des créanciers depuis les années 1990 a rendu inopérant des cadres de restructuration déjà hautement discutable. Désormais créancier minoritaire en comparaison de la Chine, le Club de Paris échoue à faire appliquer ses décisions à l’ensemble des créanciers bilatéraux. Il en va de même auprès des créanciers privés. Rien ne les contraint à appliquer la « clause de comparabilité de traitement » du Club de Paris. Protégés par les institutions financières internationales et par les accords d’investissement internationaux [2], les créanciers privés imposent leur diktat aux pays débiteurs.

Pour les pays endettés, conclure un accord avec l’ensemble de ses créanciers est dans les faits impraticable.

 2. La gestion de la pandémie de Covid-19

G7 G7 Groupe informel réunissant : Allemagne, Canada, États-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, Japon. Leurs chefs d’État se réunissent chaque année généralement fin juin, début juillet. Le G7 s’est réuni la première fois en 1975 à l’initiative du président français, Valéry Giscard d’Estaing. /8, G20 G20 Le G20 est une structure informelle créée par le G7 (Allemagne, Canada, États-Unis, France, Italie, Japon, Royaume-Uni) à la fin des années 1990 et réactivée par lui en 2008 en pleine crise financière dans le Nord. Les membres du G20 sont : Afrique du Sud, Allemagne, Arabie saoudite, Argentine, Australie, Brésil, Canada, Chine, Corée du Sud, États-Unis, France, Inde, Indonésie, Italie, Japon, Mexique, Royaume-Uni, Russie, Turquie, Union européenne (représentée par le pays assurant la présidence de l’UE et la Banque Centrale européenne ; la Commission européenne assiste également aux réunions). L’Espagne est devenue invitée permanente. Des institutions internationales sont également invitées aux réunions : le Fonds monétaire international, la Banque mondiale. Le Conseil de stabilité financière, la BRI et l’OCDE assistent aussi aux réunions. , FMI FMI
Fonds monétaire international
Le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods (avec la Banque mondiale, son institution jumelle). Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux.

À ce jour, 188 pays en sont membres (les mêmes qu’à la Banque mondiale).

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, Banque mondiale Banque mondiale
BM
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) a été créée en juillet 1944 à Bretton Woods (États-Unis), à l’initiative de 45 pays réunis pour la première Conférence monétaire et financière des Nations unies. En 2011, 187 pays en étaient membres.

Créée en 1944 à Bretton Woods dans le cadre du nouveau système monétaire international, la Banque possède un capital apporté par les pays membres et surtout emprunte sur les marchés internationaux de capitaux. La Banque finance des projets sectoriels, publics ou privés, à destination des pays du Tiers Monde et de l’ex-bloc soviétique. Elle se compose des cinq filiales suivantes :
La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD, 189 membres en 2017) octroie des prêts concernant de grands secteurs d’activité (agriculture et énergie), essentiellement aux pays à revenus intermédiaires.
L’Association internationale pour le développement (AID, ou IDA selon son appellation anglophone, 164 membres en 2003) s’est spécialisée dans l’octroi à très long terme (35 à 40 ans, dont 10 de grâce) de prêts à taux d’intérêt nuls ou très faibles à destination des pays les moins avancés (PMA).
La Société financière internationale (SFI) est la filiale de la Banque qui a en charge le financement d’entreprises ou d’institutions privées du Tiers Monde.
Enfin, le Centre international de règlements des différends relatifs aux investissements (CIRDI) gère les conflits d’intérêts tandis que l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) cherche à favoriser l’investissement dans les PED. Avec l’accroissement de l’endettement, la Banque mondiale a, en accord avec le FMI, développé ses interventions dans une perspective macro-économique. Ainsi la Banque impose-t-elle de plus en plus la mise en place de politiques d’ajustement destinées à équilibrer la balance des paiements des pays lourdement endettés. La Banque ne se prive pas de « conseiller » les pays soumis à la thérapeutique du FMI sur la meilleure façon de réduire les déficits budgétaires, de mobiliser l’épargne interne, d’inciter les investisseurs étrangers à s’installer sur place, de libéraliser les changes et les prix. Enfin, la Banque participe financièrement à ces programmes en accordant aux pays qui suivent cette politique, des prêts d’ajustement structurel depuis 1982.

TYPES DE PRÊTS ACCORDÉS PAR LA BM :

1) Les prêts-projets : prêts classiques pour des centrales thermiques, le secteur pétrolier, les industries forestières, les projets agricoles, barrages, routes, distribution et assainissement de l’eau, etc.
2) Les prêts d’ajustement sectoriel qui s’adressent à un secteur entier d’une économie nationale : énergie, agriculture, industrie, etc.
3) Les prêts à des institutions qui servent à orienter les politiques de certaines institutions vers le commerce extérieur et à ouvrir la voie aux transnationales. Ils financent aussi la privatisation des services publics.
4) Les prêts d’ajustement structurel, censés atténuer la crise de la dette, qui favorisent invariablement une politique néo-libérale.
5) Les prêts pour lutter contre la pauvreté.
Site :
, Club de Paris, Club de Londres ou encore Institute of International Finance (IIF), ces espaces informels et/ou non-démocratiques, au sein desquels les pays du Sud ne sont pas ou peu représentés, ne répondent qu’à une logique exclusivement financière. Les restructurations de dettes souveraines auxquelles ils opèrent reposent sur une définition de la « soutenabilité de la dette » aux antipodes des droits humains fondamentaux. Seule la capacité du pays à rembourser la dette dans le temps imparti est prise en compte. Protégés par ces mêmes espaces, les créanciers s’en tirent toujours à très bon compte.

Face à l’exacerbation de la crise de la dette des pays du Sud consécutive aux effets économiques et sociaux de la pandémie de Covid-19, les dernières initiatives en date en sont une énième démonstration.


2.1 L’initiative de suspension du service de la dette Service de la dette Remboursements des intérêts et du capital emprunté. (ISSD)

Malgré le discours mensonger du FMI, les institutions multilatérales ont été une nouvelle fois exemptées de participation à l’ISSD, revendiquant un prétendu statut de créancier privilégié

En 2020, suite au sommet du G20 et aux réunions de printemps du FMI et de la Banque mondiale, ils mettent en place avec le Club de Paris l’« ISSD ». Cette mesure au rabais consiste à reporter à 2024 le paiement de deux années de service de la dette bilatérale de 73 pays présélectionnés en échange de la signature d’un accord avec le FMI. Malgré le discours mensonger du FMI [3], les institutions multilatérales ont été une nouvelle fois exemptées de participation à l’ISSD au motif de leur statut de « créancier privilégié ». Et si le FMI a bien apporté une « assistance financière » à 87 pays [4], plus de 80 % de son intervention était conditionnée à l’application de mesures d’austérité [5]. Quant à la Chine, elle s’est longtemps refusée à appliquer l’ISSD. Censée aidée les pays du Sud, l’ISSD n’a concerné que 1,66 % de leur dette extérieure publique.


2.2 Le Common Debt Framework

Principaux détenteurs de la dette extérieure publique des pays du Sud, les créanciers privés ont perçu des 46 pays ayant souscrit à l’ISSD près de 15 milliards $US

Après un nouveau sommet du G20 et les réunions annuelles de la Banque mondiale et du FMI à l’automne 2020, les créanciers privés, jusque-là totalement épargnés, ont été « invités » par le G20 à participer aux restructurations de dette des pays qui leur en feront la demande. Un an plus tard, l’opération s’avère être un véritable échec. Seuls l’Éthiopie, le Tchad et la Zambie ont fait appel à ce Common Debt Framework (CF), et aucun créancier privé n’a concédé quelconque forme d’allègement de la dette. L’actuelle Directrice générale du FMI, Kristalina Georgieva, a elle-même reconnu l’échec du CF [6]. Entre-temps, agences de notation Agences de notation Les agences de notation (Standard and Poor’s, Moody’s et Fitch en tête) sont des agences privées qui évaluent la solvabilité et la crédibilité d’un émetteur d’obligations (État, entreprise). Jusqu’aux années 1970 elle étaient payées par les acheteurs potentiels d’obligations, depuis la libéralisation financière la situation s’est inversée : ce sont les émetteurs d’obligations qui rémunèrent les agences pour qu’elles les évaluent... Reconnaissons leur qualité de travail : c’est ainsi que Lehman Brothers se voyait attribuer la meilleure note juste avant de faire faillite. et créanciers privés ont menacé de dégrader les notes souveraines et de couper les robinets de financements de tous les pays souscrivant à l’ISSD. Cerise sur le gâteau, les créanciers privés ont été les premiers bénéficiaires de l’ISSD. Principaux détenteurs de la dette extérieure publique des pays du Sud [7], ils ont perçu des 46 pays ayant souscrit à l’ISSD près de 15 milliards $US [8].

 3. De la nécessité de s’extirper des griffes des créanciers

La dette publique interne n’est nullement concernée par ces restructurations. Elle représente pourtant près du triple de la dette extérieure publique des pays du Sud, largement héritée d’un transfert de dette du secteur privé vers le secteur public et par ailleurs très largement entre les mains de banques privées locales contrôlées par des groupes bancaires étrangers, de même que par des fonds de pension

Espaces informels, non-représentatifs et/ou non-démocratiques, mesures d’allègement de dettes inadaptées par leur apparition trop tardive et par un champ d’application trop restrictif tant du côté des débiteurs que des créanciers, transfert des dettes du secteur privé vers le secteur public, incapacité (ou absence de volonté de) à libérer les populations du fardeau de la dette, opacité dans les prises de décisions, définition de la soutenabilité de la dette sous un angle exclusivement financier, non-respect de la primauté des droits humains fondamentaux sur tout autre droit y compris ceux des créanciers, absence de prise en compte du droit international, application quasi-systématique de plans d’ajustement structurel sous le contrôle rapproché du FMI, atteinte à la souveraineté des États et du droit à l’autodétermination des peuples, absence des mouvements sociaux dans les prises de décision, les critiques à adresser aux cadres actuels de restructuration des dettes souveraines ne manquent pas.

D’autres éléments centraux non mentionnés jusque-là peuvent être soulevés. La dette publique interne n’est nullement concernée par ces restructurations. Elle représente pourtant près du triple de la dette extérieure publique des pays du Sud, largement héritée d’un transfert de dette du secteur privé vers le secteur public et par ailleurs très largement entre les mains de banques privées locales contrôlées par des groupes bancaires étrangers, de même que par des fonds de pension Fonds de pension Fonds d’investissement, appelé aussi fonds de retraite, qui a pour vocation de gérer un régime de retraite par capitalisation. Un fonds de pension est alimenté par l’épargne des salariés d’une ou plusieurs entreprises, épargne souvent complétée par l’entreprise ; il a pour mission de verser des pensions aux salariés adhérents du fonds. Les fonds de pension gèrent des capitaux très importants, qui sont généralement investis sur les marchés boursiers et financiers. . Que dire enfin de la question des dettes illégitimes. L’origine illégitime, illégale ou odieuse n’est nullement prise en compte [9]. Les créanciers refusent purement et simplement d’assumer leur responsabilité dans l’endettement des États en difficultés. Le transfert illégal des dettes coloniales [10], l’application de taux usuraires ou de conditionnalités Conditionnalités Ensemble des mesures néolibérales imposées par le FMI et la Banque mondiale aux pays qui signent un accord, notamment pour obtenir un aménagement du remboursement de leur dette. Ces mesures sont censées favoriser l’« attractivité » du pays pour les investisseurs internationaux mais pénalisent durement les populations. Par extension, ce terme désigne toute condition imposée en vue de l’octroi d’une aide ou d’un prêt. violant les dispositions légales en vigueur, le non-respect des cadres législatifs internationaux et nationaux lors de la signature du contrat de prêt, les violations d’embargo international ou de faute grave des créanciers (corruption, menace, dol, mauvaise foi, contrainte, etc.) ou tout simplement absence de bénéfices pour la population sont autant d’éléments volontairement écartés dans leur prise de décision. A l’heure où les populations du Sud sont les premières victimes des basculements écologiques provoqués par les grandes puissances industrielles, la reconnaissance de la dette écologique Dette écologique La dette écologique est la dette contractée par les pays industrialisés envers les autres pays à cause des spoliations passées et présentes de leurs ressources naturelles, auxquelles s’ajoutent la délocalisation des dégradations et la libre disposition de la planète afin d’y déposer les déchets de l’industrialisation.

La dette écologique trouve son origine à l’époque coloniale et n’a cessé d’augmenter à travers diverses activités :


- La « dette du carbone ». C’est la dette accumulée en raison de la pollution atmosphérique disproportionnée due aux grandes émissions de gaz de certains pays industriels, avec, à la clé, la détérioration de la couche d’ozone et l’augmentation de l’effet de serre.

- La « biopiraterie ». C’est l’appropriation intellectuelle des connaissances ancestrales sur les semences et sur l’utilisation des plantes médicinales et d’autres végétaux par l’agro-industrie moderne et les laboratoires des pays industrialisés qui, comble de l’usurpation, perçoivent des royalties sur ces connaissances.

- Les « passifs environnementaux ». C’est la dette due au titre de l’exploitation sous-rémunérée des ressources naturelles, grevant de surcroît les possibilités de développement des peuples lésés : pétrole, minéraux, ressources forestières, marines et génétiques.

- L’exportation vers les pays les plus pauvres de produits dangereux fabriqués dans les pays industriels.

Dette écologique et dette extérieure sont indissociables. L’obligation de payer la dette extérieure et ses intérêts impose aux pays débiteurs de réaliser un excédent monétaire. Cet excédent provient pour une part d’une amélioration effective de la productivité et, pour une autre part, de l’appauvrissement des populations de ces pays et de l’abus de la nature. La détérioration des termes de l’échange accentue le processus : les pays les plus endettés exportent de plus en plus pour obtenir les mêmes maigres recettes tout en aggravant mécaniquement la pression sur les ressources naturelles.
de ces derniers envers 80 % de la population mondiale est également passée sous silence.


Dans les deux dernières parties, nous analyserons les principes et les limites d’un mécanisme international de restructuration des dettes souveraines, avant de présenter une alternative concrète à celui-ci.




Notes

[1Chiffres de la Banque mondiale disponibles sur la base de données International Debt Statistics. Disponible à : https://databank.worldbank.org/source/international-debt-statistics

[2Yuefen Li, “How international investment agreements have made debt restructuring even more difficult and costly”, Investment Policy Brief, South Centre, February 2018. Disponible à : https://www.southcentre.int/wp-content/uploads/2018/02/IPB10_How-international-investment-agreements-have-made-debt-restructuring-even-more-difficult-and-costly_EN.pdf

[3Le FMI prétend avoir annulé 850 millions $US de ses créances à destination de 29 pays à faible revenu. Si ces pays ont bien été exemptés de ses remboursements, le FMI a en revanche perçu ses créances par l’intermédiaire d’un fonds fiduciaire, dit « d’assistance et de riposte aux catastrophes », alimenté par différents États membres du FMI. https://www.imf.org/fr/About/Factsheets/Sheets/2016/08/01/16/49/Catastrophe-Containment-and-Relief-Trust

[4« Covid-19 Financial Assistance and Debt Service Relief ». Consulté le 2 décembre 2021. Disponible à : https://www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/COVID-Lending-Tracker

[5Isabel Ortiz, Matthew Cummins, “Global Austerity Alert - Looming Budget Cuts in 2021-25 and Alternative Pathways”. Avril 2021. Disponible à : https://policydialogue.org/files/publications/papers/Global-Austerity-Alert-Ortiz-Cummins-2021-final.pdf

[6Kristalina Georgieva et Ceyla Pazarbasioglu, « The G20 Common Framework for Debt Treatments Must Be Stepped Up », 2 décembre 2021. Disponible à : https://blogs.imf.org/2021/12/02/the-g20-common-framework-for-debt-treatments-must-be-stepped-up/

[7D’après les derniers chiffres de la Banque mondiale, 63 % de la dette extérieure publique des pays du Sud est entre les mains des créanciers privés. 80 % sous la forme d’obligations et 16 % via les banques privées.

[8“How the G20 debt suspension initiative benefits private lenders”, Jubilee Debt Campaign, Octobre 2021. Disponible à : https://jubileedebt.org.uk/wp-content/uploads/2021/10/How-the-G20-debt-suspension-initiative-benefits-private-lenders_10.21.pdf

[9Pour une définition complète voir Renaud Vivien, « Dette illégale, odieuse, illégitime, insoutenable, comment s’y retrouver ? », 3 mai 2017. Disponible à : https://www.cadtm.org/Dette-illegale-odieuse-illegitime-insoutenable-comment-s-y-retrouver

[10Il ne s’agit pas ici de la mentionner comme un caractère purement historique. Puisque les États remboursent leur dette selon le principe du roll-over (roulement de la dette), le poids de la dette coloniale continue de constituer un obstacle à la souveraineté des États dans leurs politiques de développement.

Milan Rivié

CADTM Belgique
milan.rivie @ cadtm.org
Twitter : @RivieMilan

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