Argentina: Ciclos de acumulación y dinámica de la deuda

23 de septiembre de 2010 por Eduardo Lucita


La dinámica de la deuda Deuda Deuda multilateral La que es debida al Banco Mundial, al FMI, a los bancos de desarrollo regionales como el Banco Africano de Desarrollo y a otras organizaciones multilaterales como el Fondo Europeo de Desarrollo.
Deuda privada Préstamos contraídos por prestatarios privados sea cual sea el prestador.
Deuda pública Conjunto de préstamos contraídos por prestatarios públicos. Reescalonamiento. Modificación de los términos de una deuda, por ejemplo modificando los vencimientos o en relación al pago de lo principal y/o de los intereses.
en Argentina responde a etapas en el régimen de acumulación a escala mundial, que bajo tendencias generales adquirió ritmos propios en cada país. En esta presentación pretendemos mostrar, muy sintéticamente, como con cada régimen de acumulación y reproducción de capitales se verifican cambios en el contenido, la composición, los tenedores de la deuda y el impacto de la misma sobre algunos indicadores macroeconómicos. Siguiendo la evolución de estos más de 30 años se puede apreciar como el FMI FMI
Fondo monetario internacional
El FMI nace, el mismo día que la Banca mundial, con la firma de los acuerdos de Bretton Woods. En su origen el rol del FMI era defender el nuevo sistema de cambios fijos instaurado.

A la finalisación de estos acuerdos (1971), el FMI es mantenido y se transforma paulatinamente en el gendarme y el bombero del capitalismo mundialisado : gendarme cuando impone los programas de ajuste estructural ; bombero cuando interviene financiaramente para sostener los países tocados por una crisis financiera.

Su modo de decisión es el mismo que el del Banco mundial y se basa sobre una repartición del derecho de voto en proporción a los aportes de cotisación de los países miembros. Estatutariamente es necesario el 85% de los votos para modificar la Carta del FMI (los EE.UU. poseen una minoria de bloqueo dado a que posees el 16,75 % de voces). Cinco países dominan : Los EE.UU. (16,75 %), el Japon ( 6,23 %), la Alemania (5,81%), Francia (4,29 %), y Gran Bretaña (4,29%). Los otros 177 Estados miembros estan divididos en grupos dirigidos, cada vez, por un país. El grupo más importante (6,57%) esta dirigido por Belgica. El grupo menos importante (1,55% de voces) precidido por el Gabon (países africanos).

Su capital está compuesto del aporte en divisas fuertes (y en monedas locales) de los países miembros. En función de este aporte, cada miembro se ve favorecido con Derechos Especiales de Giro (DEG) que son de hecho activos monetarios intercambiables libre e inmediatamente contra divisas de un tercer país. El uso de estos DEG corresponde a una política llamada de estabilización a corto plazo de la economía, destinada a reducir el déficit presupuestario de los países y a limitar el crecimiento de la masa monetaria. Esta estabilización constituye frecuentemente la primera fase de intervención del FMI en los países endeudados. Pero el FMI considera que en adelante es tarea suya (tras el primer choque petrolero de 1974-1975) actuar sobre la base productiva de las economías del Tercer Mundo reestructurando sus sectores internos; se trata de una política de ajuste a más largo plazo de la economía. Lo mismo sucede con los países llamados en transición hacia una economía de mercado. (Norel y Saint-Alary, 1992, p. 83).

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va dejando lugar primero a la Banca Comercial y luego a los Fondos de Inversión y de Pensión, este cambio se materializa con el Plan Brady, se inicia así la emisión de deuda. Antes el país no emitía bonos sino que tomaba préstamos, todo era más controlable y transparente.

La deuda era mayoritariamente externa y emitida en moneda extranjera. Esto cambió con el agotamiento de la convertibilidad Convertibilidad Posibilidad legal de pasar de una moneda a otra o de una moneda al patrón en que está oficialmente definida. En el sistema actual de tasas de cambio liberalizadas (es la oferta y la demanda de divisas la que determina sus cursos respectivos, tasas de cambio flotantes), las monedas flotan alrededor del dólar (patrón-dólar). y el fin de la valorización financiera y se consolida con la reestructuración del 2005 (completada con los pagos al FMI y otros con reservas y la reapertura del canje a principios de este año), porque también hay un cambio en el modelo de acumulación y reproducción de capitales. Esto fue posible por el ciclo expansivo de la economía iniciado en el 2003. Estamos ahora frente a un modelo de acumulación surgido de las entrañas mismas del neoliberalismo que encuentra allí sus limitaciones, que llamamos “neodesarrollismo”.

Uno de los cambios fundamentales de este último período es que es cada vez mayor la deuda interna sobre el total de deuda pública. Este tampoco es un fenómeno local, la deuda interna esta mucho menos estudiada que la externa, pero se conoce que creció mucho en todos los países en los últimos años [1]
, en América latina es el caso de Colombia, Brasil y México.

Reestructuración productiva y hegemonía financiera

El golpe militar de 1976 en Argentina coincidió con el cierre de un ciclo económico a nivel mundial, aquel ciclo único e irrepetible en el capitalismo que va desde 1945 a 1975, los llamados 30 años dorados, que en América latina conocemos como de “sustitución de importaciones”. Se inicia otro ciclo en que el capital reestructura sus espacios productivos y de servicios bajo la hegemonía del capital financiero. En la región lo denominamos modelo de “valorización financiera”, caracterizado por la emergencia de una plétora de capital financiero que no encontraba donde invertir en el sector productivo a tasas que le garantizaran la reproducción del capital.

El endeudamiento de los países fue así una fuente de colocación para esos excedentes financieros, que no fue solo Argentina o los países de América latina, que fueron también los africanos y muchos asiáticos . [2]

Cuando la dictadura militar usurpó el gobierno de nuestro país la deuda externa era del orden de los 8000 millones de dólares. Siete años después el gobierno elegido por el voto popular encontró un país cuya deuda alcanzaba a los 45.000 millones.

En cada país el endeudamiento tomó formas propias, aquí tuvo que ver con la Reforma Financiera, que facilitaba la fuga de capitales; el alza de tasas y la tablita cambiaria para atraer capitales especulativos y la Resolución 6 de rebaja de aranceles y apertura de la economía. La contrapartida: obligaron a las empresas estatales a endeudarse sin necesidad, los dólares que ingresaron ayudaron a financiar la fuga de capitales (entre 1978 y 1981 + de 38.000 millones) y balancear las cuentas externas. Por si fuera poco también se endeudaron las empresas privadas (14.000 millones) este endeudamiento no fue para inversiones productivas o financiar capital de trabajo, sino para colocaciones en el exterior. Finalmente las deudas privadas fueron estatizadas. El círculo estaba cerrado con 37.000 millones de nueva deuda.

El origen de la deuda permite encuadrarla en la figura de “Deuda Odiosa Deuda odiosa Según la doctrina jurídica de la deuda odiosa, teorizada por Alexander Sack en 1927, una deuda es «odiosa» cuando reúne dos condiciones esenciales:

1.- La ausencia de beneficio para la población: la deuda no fue contraída a favor del interés del pueblo y del Estado, sino en contra de esos intereses, y/o a favor del interés personal de los dirigentes y de las personas próximas al poder.

2.- La complicidad de los prestamistas: Los acreedores sabían (o tenían la capacidad de saber) que los fondos prestados no beneficiarían a la población.

Para Sack, la naturaleza despótica o democrática de un régimen no debía tenerse en cuenta. Una deuda contraída por un régimen autoritario debe, según Sack, ser reembolsada si ésta sirve a los intereses de la población. Un cambio de régimen no autoriza el cuestionamiento de la obligación que tiene el nuevo régimen de pagar las deudas del gobierno precedente, salvo si éstas fueran odiosas.

[Extractos] del Tratado jurídico y financiero por Alexander Nahum Sack, ex profesor agregado a la Facultad de Derecho de la Universidad de Petrogrado.

A partir de esta definición «conservadora» de deuda odiosa, otros juristas y movimientos sociales, como el CADTM, ampliaron esta definición teniendo en cuenta, especialmente, la naturaleza del régimen que contrae la deuda y la consulta que se hace, o no se hace, a los parlamentos nacionales para la aprobación o la concesión del préstamo.

De manera especial, citemos la definición de deuda odiosa utilizada por la Comisión para la verdad sobre la deuda griega, que se apoya, a la vez, en la doctrina de Sack, y también en los Tratados internacionales y los principios generales del derecho internacional.

Así que una deuda odiosa responde a:

1.- Una deuda contraída en violación a los principios democráticos, que comprende el asentimiento, la participación, la transparencia y la responsabilidad, y ha sido empleada contra los más altos intereses de la población del Estado deudor, mientras el acreedor sabía, o tenía capacidad de saber, lo precedente.

O a lo siguiente:

2.- Una deuda que tiene por consecuencia negar los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de la población, mientras el acreedor sabía, o tenía capacidad para saber, lo precedente.
” para la cual hay jurisprudencia internacional.

Cambios en los mecanismos de endeudamiento

En el inicio de los años ‘80 en América latina comienza a insinuarse la crisis de la deuda que estalló primero en México, luego Brasil y posteriormente Argentina que dijeron ya no estaban en condiciones de seguir pagando. En Argentina se dio una moratoria de hecho, no se la declaró pero desde 1988 hasta 1992 no hubo pagos ni refinanciaciones. Esta situación dio lugar a una política de Estado de los EEUU, los llamados Ajustes Estructurales, que mas adelante tomarían forma definitiva con el Consenso de Washington.

Primero fue el Plan Baker cuyo objetivo era salvar a la banca comercial -que recuperara el capital prestado- mediante mecanismos de capitalización de deuda vía la privatización generalizada de las empresas y servicios del Estado. Estas reformas, llamadas de primera generación, avanzaron muy lentamente tanto por las resistencias de los gobiernos como de de las propias empresas estatales. Por lo que el imperialismo recurrió al llamado Plan Brady, que es el inicio del endeudamiento con bonos para financiar déficits fiscales y como contrapartida avanzar en reformas estructurales.

Esta vez los actores principales no fueron los organismos financieros internacionales ni los bancos comerciales sino los Fondos de Inversión y de Pensión, que pasaron a ser los grandes financistas de la región. En nuestro país siguen luego el Megacanje y el Blindaje.

Se inicia así la titularización y la dispersión de los bonos en miles de bonistas, y una cantidad enorme de bonos con distintas características y condiciones.

Neodesarrollismo y nuevo perfil del endeudamiento

La crisis del 2001 lleva a una suspensión unilateral de los pagos, que duró 38 meses, y a la reestructuración de la deuda. En diciembre del 2001 la deuda era de 143.300 millones de dólares, llegó a 191.300 en 2004, en el 2005 luego del canje quedó reducida a 149.800. Hubo una quita efectiva de unos 42.000 millones. Más otros 20.000 cuyos titulares no ingresaron al canje.

De acuerdo al informe del Ministerio de Economía al 30.06.2010, luego de la reapertura del canje la deuda alcanza a los 156.691 millones de dólares [3]. Con un PBI de 322.500 millones el ratio Deuda/PBI es ahora del 48.6%, contra un 140% en 2003. En esta mejora sustancial inciden los pagos realizados en el período, 40.000 millones; el fuerte crecimiento del PBI y la apreciación del peso frente al dólar y el euro.

Nótese la vitalidad de la economía argentina a pesar de su crisis pagó 40.000 millones desde el 2005 y del 2007 a la fecha fugaron 50.000 millones.

Sin embargo el peso de la deuda no se mide solo en relación al PBI, sino también por su composición (duración promedio, tasa, moneda en que está emitida, interna o externa).

En base a los datos del Ministerio de Economía y algunas estimaciones privadas la duración de la deuda (promedio años de vencimiento) es ahora de 11.1 años y es conocido que las tasas mejoraron con el canje de 2005. El 42% de la deuda vigente está emitida en pesos (de estos el 61% es ajustable por CER) el 58% restante en otras monedas, mayoritariamente dólar pero también euro y yenes. Por otra parte el 50.2% del total es considerada deuda externa, el resto, 49.8% es interna [4].

Los servicios de la deuda pública total (capital+intereses) son significativos, 36.100 millones de dólares (27,300 de capital+8.800 de intereses) para el 2011. Poco menos del 10% del PBI proyectado y un 36.5% de los gastos contemplados en el proyecto presupuesto 2011 elevado por el poder ejecutivo al legislativo, 7 veces lo asignado a educación y 20 veces la partida para salud.

El sector público nuevo acreedor

Pero a partir de la nacionalización de los fondos de Pensión (AFJP’s) en 2009, debemos hacer una nueva disgresión. Del total de deuda interna, 78.000 millones, el 52.6% está en poder de tenedores privados, mayoritariamente bancos y en forma minoritaria ahorristas del corralito, victimas del Terrorismo de Estado, jubilados que ganaron juicios, proveedores del Estado, el resto 47.4%, unos 37.000 millones, es intraestatal, entre el sector público (ANSES, BCRA, Bco. Nación, otro).

Esto es importante porque la deuda al interior del sector público es una porción significativa (23.2%) de la deuda pública total que no es estrictamente exigible como la del sector privado, por lo tanto eventualmente reduce las necesidades de financiamiento.

Por último si el total de la deuda se la netea de la intraestatal (159.691 – 37.000) la relación Deuda publica/PBI estaría en el 37.1%.

Es muy claro como el ciclo expansivo de las economías de la región, y particularmente de la economía argentina, ha mejorado sustancialmente las cuentas públicas, claro esta que a costa de mantener altos niveles de pobreza e indigencia, y deteriorado los sistemas de salud y educación; y poner en juego los fondos jubilatorios.

Por otra parte los cambios en la composición de la deuda dan más flexibilidad a los gobiernos, particularmente al de nuestro país, para manejarse con ella. Esto es lo que explica la tendencia general a la inversión en los mercados domésticos, porque sus pagos están en la coyuntura prácticamente garantizados. Es sobre esta base que el Banco Mundial Banco mundial Creado en 1944 en Bretton Woods en el marco del nuevo sistema monetario internacional, el Banco posee un capital aportado por los países miembros (189 miembros el año 2017) a los cuales da préstamos en el mercado internacional de capitales. El Banco financia proyectos sectoriales, públicos o privados, con destino a los países del Tercer Mundo y a los países antes llamados socialistas. Se compone de las siguientes tres filiales.

Mas...
recomendó a los gobiernos de los países PED recurrir cada vez más al endeudamiento público interno, recomendando también a los inversores extranjeros que invirtieran en los mercados de deuda doméstica [5].

Sin embargo y a pesar de un escenario favorable Argentina no logra financiarse colocando nueva deuda. El problema no es económico. No aceptar el monitoreo del FMI, no poder arreglar cuentas con el Club de París sino es bajo la tutela del organismo internacional y sobre todo la intervención en el instituto de estadísticas alterando los indicadores, lo que implica una penalización para los tenedores de bonos, coloca el problema como netamente político.

Finalmente lo cierto es que esta nueva composición de la deuda muestra un escenario inédito, complejiza la situación y hace que la consigna del No pago ya no es tan clara como cuando prácticamente la totalidad de la deuda era externa.

La suspensión unilateral de los pagos hasta tanto se sustancie una auditoria de la deuda que determine cual es legítima y debe pagarse y cual no es legítima y no debe pagarse aparece con mayores posibilidades de convocatoria y hacerse realidad

Buenos aires, 17 septiembre de 2010.

Anexo 1

La realización de una Auditoria requiere conocimientos técnico-económicos y jurídicos, pero hay un paso previo que es decididamente político, constituir una amplia coalición social y política capaz de imponerla en una coyuntura donde la problemática de la deuda ha dejado de estar en el orden del día, al menos por un tiempo y habrá que estar atentos a cuales son las condiciones de la economía local e internacional que la pongan nuevamente en la agenda.

Mientras tanto se nos presentan una serie de debates: No pago vs. Suspensión y auditoria; Deuda externa vs. Deuda pública; frente a quienes argumentan que luego de varios canjes y reestructuraciones la auditoria no es posible, que debiera haberse hecho en los ’80, o con quienes dicen que es posible realizarla pero que no tendría efectos económicos aunque sí jurídicos con funcionarios y banqueros.

Un nuevo debate se ha presentado últimamente con quienes compartiendo la necesidad de una Auditoria han abandonado la suspensión y proponen depositar los pagos en el Banco de Basilea hasta tanto se realiza la auditoria.

Por otra parte la propuesta de que la auditoria la lleve adelante una Comisión Bicameral encuentra la limitación de que ha sido este Congreso el que con el voto de las bancadas mayoritarias aprobó el canje de la deuda. Por el contrario pensamos que una comisión auditora debe tener representantes parlamentarios pero también de la ciudadanía, expertos locales e internacionales.

Será necesario hacer un censo de tenedores de bonos y definir frente a los tenedores particulares de deuda interna una propuesta concreta que defienda sus intereses y también frente a los jubilados y pensionados por bonos colocados en la Administración de la Seguridad social (ANSES).
Anexo 2. Datos comparativos:
20032010
Deuda total 178.8 159.7
Deuda/PBI 140% 48.6%_ neto intraestatal 37.1%
Deuda/reservas 722% 184.8%
En moneda extranjera 76% 58%
Años de vida promedio 7 11.1



Notas

[1La deuda pública interna del conjunto de los PED pasó de 1.3 billones de dólares en 1997 a 3.5 billones en septiembre de 2005. Banco Mundial, Global Development Finance 2006, Washington DC, citado por E. Toussaint en Crisis Global, Ediciones Madres de Plaza de Mayo, Buenos Aires, 2010.

[2Según el CADTM, en base a datos del BM, el endeudamiento de los PED era en 1970 de 70.000 millones de dólares y en 2008 de 3,6 millones de millones, durante esos 38 años los PED pagaron 7,4 millones de millones de dólares. El ciclo de endeudamiento se aceleró en el mundo a partir de 1985. Ver E. Toussaint en Crisis Global, Ediciones Madres de Plaza de Mayo, Buenos Aires, 2010, p. 182

[3Se trata de Deuda Pública Nacional no incluye la deuda de las provincias y tampoco el importe de las Letras que el BCRA coloca para esterilizar las contrapartidas en pesos por la compra de dólares que van a las reservas.

[4Hay que decir que en esta clasificación hay una suerte de vacío legal. Para algunos la clasificación de deuda externa depende de la moneda en que este expresada la deuda, por el contrario para otros depende de donde haya fijado la residencia el tenedor de los bonos, finalmente una última interpretación la asimila a la legislación que ampare la deuda. Entiendo que todos los cálculos y estimaciones que se presentan sobre Argentina están sobre la base del criterio de residencia.

[5Banco Mundial, Global Development Finance 2006, Washington DC, citado por E. Toussaint en Crisis Global, Ediciones Madres de Plaza de Mayo, Buenos Aires, 2010.

Eduardo Lucita

Integrante del colectivo EDI (Economistas de Izquierda).

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